Les attributions du Conseil privé
Longtemps fondée sur l'interprétation coutumière de la " Première Paix des XXII ", la compétence d'attributions du Conseil privé commence à se préciser sous le règne d'Ernest de Bavière. Peu après la mort de ce prince, le 26 février 1613, le Conseil reçoit un règlement général qui fixe ses prérogatives de manière claire, et qui énumère celles qui reviennent soit au prince seul, soit à la Chambre des Comptes (14). D'après ce règlement, au Conseil privé sont dévolues toutes les affaires publiques et privées qui relèvent de l'autorité princière : " Omnia sive privata sive publica ad ditionem hanc nostram pertinentia "; parmi ces affaires, figurent le maintien de la foi catholique, la conservation de l'autorité et de la juridiction du souverain, l'administration de la justice. Pour en discuter, les conseillers se réunissent au moins trois fois par semaine, plus souvent si c'est nécessaire. C'est le chancelier qui évoque les affaires et formule les propositions de résolution; les conseillers en délibèrent et se prononcent au scrutin majoritaire; leurs décisions sont enregistrées par un secrétaire. Le Conseil privé constitue donc un organe de gouvernement dont la compétence est presque universelle en matière politique et administrative; elle s'étend au pays tout entier, en ce compris le comté de Looz (Borgloon) (15). Pourtant la gestion du Domaine princier (la Mense épiscopale) lui échappe : elle appartient à la Chambre des Comptes. L'évêque décide seul de l'octroi des grâces, des rémissions d'homicides ou d'autres crimes, des sauvegardes. La collation des offices s'opère en collaboration entre l'évêque et ses deux conseils; le premier prend la décision; le Conseil privé lui a auparavant communiqué son avis sur l'identité du candidat; la Chambre des Comptes est consultée elle aussi; elle enregistre les commissions, les délivre aux bénéficiaires, perçoit les droits.
Deux tableaux d'ensemble des prérogatives du Conseil privé nous sont conservés; l'un date du début (16), l'autre de la fin du XVIIIe siècle (17). Leur comparaison montre combien se sont multipliées les interventions du Conseil dans les affaires publiques. C'est que les ordonnances de police générale tendent à accroître le rôle de cet organisme. En outre, les conseillers sont de plus en plus souvent chargés d'enquêter, de faire rapport, d'arbitrer des conflits, de veiller à l'exécution des édits. Pas plus que celle du prince, leur compétence ne s'accroît en principe; mais l'occasion d'exercer leurs attributions devient de plus en plus fréquente.
Les attributions du Conseil privé en matière édictale.
C'est par l'intermédiaire de ce Conseil que le prince exerce son pouvoir édictal. C'est ce Conseil qui rédige les ordonnances; c'est à lui que les États adressent leurs résolutions, et c'est lui qui, en promulguant les " mandements exécutoires ", donne force de loi à ces décisions. Dans certains cas cependant, lorsque l'affaire lui paraît importante, il prend au préalable l'avis du chapitre cathédral. Sans doute, rendues au nom du prince, les ordonnances reflètent souvent sa Volonté; mais le texte en a été préparé par le Conseil; les édits sont contresignés par le chancelier et par le secrétaire; le premier en accordant son " vidimus " endosse la responsabilité des mesures qui sont décrétées et s'expose, en cas d'abus, à une inculpation par-devant le Tribunal des XXII; dans la pratique toutefois ce recours est tout à fait exceptionnel (18).
Les attributions du Conseil privé en matière judiciaire.
En principe, ce Conseil ne peut exercer aucune juridiction contentieuse (" in causis justitiae "); c'est là une conséquence de la " Paix de Fexhe " qui interdit d'attraire en justice par-devant d'autres cours que celles que reconnaissent la coutume et les ordonnances du " Sens du Pays ". Inscrit dans le mandement du 2 août 1582 (19) et rappelé par le " record " des Échevins de Liège du 24 septembre 1705 (20), ce principe souffre cependant une exception. Par traité du 4 août 1546, le gouvernement des Pays-Bas et l'évêque de Liège ont procédé à un échange de territoire : Mariembourg, ville liégeoise, est incorporée aux provinces " belges "; en contrepartie, le domaine de Herstal est abandonné au pays de Liège (21). Il faudra attendre 1740 avant que cette cession devienne complète et définitive. Dès 1655 pourtant, les deux États se sont mis d'accord pour exécuter l'article du traité de 1546 qui est relatif à Herstal (22). L'année suivante, l'appel des sentences rendues par la justice herstalienne est déféré au Conseil privé " comme juge suprême subrogé... au Souverain Conseil de Brabant " (23). Cette compétence d'appel est reconnue en 1657 par les échevins de Herstal (24). Le Conseil privé exerce donc, à titre exceptionnel, une juridiction contentieuse qu'il conserve jusqu'à la fin de l'ancien régime; mais les limites géographiques de cette juridiction sont mal définies. En 1738 (avant la cession définitive du domaine herstalien au pays de Liège), Les Délices du païs de Liège écrivent : " ce conseil connaît en appel des sentences rendues par la cour de Herstal dans les causes ressortissantes de la partie de ce lieu qui est située au deçà de la Meuse, et il les décide comme juge supérieur et avec la même autorité que le Conseil de Brabant jugent de celles qui ressortissent de la partie de cette terre située au-delà de cette rivière " (25).
Mis à part le cas particulier de Herstal, le Conseil privé ne constitue jamais un tribunal habilité à trancher en matière proprement judiciaire. Mais il intervient dans la procédure en révision, arbitre les conflits de juridiction qui opposent les tribunaux, et détient un pouvoir de décision en matière de contentieux administratif.
En matière de révision, c'est lui qui, de concert avec le prince, déclare recevables les requêtes tendant à la réformation des sentences rendues par le Conseil ordinaire, l'Officialité, la Chambre des Comptes, le tribunal de la Cité; c'est lui encore qui reçoit les listes de jurisconsultes que dépose chacune des parties en cause, et parmi lesquels le prince choisit les experts chargés de réviser le jugement contesté (26).
En principe réservé au souverain, l'arbitrage des conflits de juridiction est confié au Conseil privé depuis 1715, lorsque sont en cause les compétences respectives des Échevins de Liège et de l'Officialité. En 1746, cette prérogative est étendue à tous les différends qui peuvent opposer les cours de justice au sujet des limites de leurs attributions. Cette mesure, décrétée à titre provisoire en attendant une réforme du droit judiciaire, reste d'application jusqu'à la fin de l'ancien régime.
Depuis 1686, le Conseil privé constitue une juridiction administrative jugeant tantôt en première instance, tantôt en appel. En première instance, il tranche les contestations suscitées par la gestion des autorités urbaines et les litiges relatifs à la fiscalité des collectivités locales. En appel, il réforme les sentences des tribunaux urbains en matière d'octroi du droit de bourgeoisie, de fiscalité municipale, de police des arts, métiers et négoces (27).
D'après Louvrex et Sohet, les sentences rendues par le Conseil privé ne sont pas sujettes à l'appel, " même à la personne du prince, parce qu'elles sont rendues en son nom ". Louvrex nous livre ce commentaire qui en dit long sur l'autorité que détient effectivement le Conseil : " s'il arrivoit qu'on se plaignoit que le Conseil privé auroit excédé son pouvoir, on peut s'adresser au prince, non par voie d'appel, mais bien par voie de remontrance que le prince, lorsqu'il trouve à propos de les recevoir, a coutume de renvoyer au Conseil privé pour que l'affaire soit examinée à nouveau, ainsi que le Conseil privé pourroit faire lui même, d'autant que les sentences qu'il porte en matière de police ne sont pas proprement des cas jugés, mais des ordonnances qu'il peut changer, lorsqu'elles ont été portées par surprise ou sur des faux narrés " (28). Une ordonnance du 5 août 1779 déclare de son côté que les décisions contentieuses du Conseil sont sans appel, mais qu'elles peuvent être réformées par voie de " restitution en entier "; c'est, décrite en d'autres termes, la procédure que dépeint Louvrex (29).
Les attributions du Conseil privé en matière militaire.
Le Conseil ne joue en ce domaine qu'un rôle très épisodique : en 1673, deux de ses membres sont appelés à faire partie du Conseil de guerre chargé de procéder au recrutement de la troupe, de nommer les officiers, de choisir et d'acquérir les équipements, de fixer le montant de la solde, d'en ordonner le payement, de donner des ordres aux chefs d'unité.
Les attributions du Conseil privé en matière de police générale.
L'administration générale du pays constitue la tâche principale du Conseil. Aucun des problèmes de politique intérieure n'échappe à sa vigilance. Ses décisions sont actées dans les registres aux procès-verbaux de ses réunions, les " protocoles ". Il suffit de parcourir ces registres pour constater que les conseillers s'occupent de toutes les questions que pose la gestion quotidienne des affaires publiques. Plusieurs fois par semaine, ils se réunissent pour en délibérer, et prendre des décisions dans les matières suivantes :
a. la tutelle des collectivités locales.
b. la police de l'activité économique (contrôle du cours des monnaies et des poids et mesures, surveillance des marchés, réglementation des manufactures, organisation des transports publics).
c. la police rurale et forestière.
d. la police de la voirie, du roulage, de la bâtisse, des cours d'eau.
e. la police sanitaire, la police de l'art de guérir, la prévention des accidents ou des incendies.
f. le maintien de la paix publique, la prévention des délits et des crimes, la police des garnis, des étrangers, des mœurs.
g. les réquisitions militaires.
h. l'administration de la justice.
i. l'organisation du notariat, la surveillance de l'imprimerie et de la librairie.
j. la vérification des diplômes de noblesse.
k. l'examen des candidatures aux offices et emplois conférés par le prince.
Le Conseil ne se contente pas de délibérer sur la base des informations dont il dispose, puis de rédiger les ordonnances qui seront promulguées au nom du prince. Ses membres, individuellement ou en équipe, procèdent à des enquêtes, élaborent des rapports constituent les dossiers qui serviront de base aux débats du Conseil. Ils veillent aussi à faire exécuter les édits.
Ce rôle d'information, de proposition, de contrôle est particulièrement important en matière de tutelle des collectivités locales; il s'accroît considérablement à partir du règne de Maximilien-Henri de Bavière (1650-1688). Dès le début des temps modernes, l'organisation des villes est souvent réglementée par voie d'ordonnances du prince; celle des communautés rurales l'est beaucoup plus rarement. De règne en règne, les règlements urbains deviennent plus restrictifs; l'intervention du prince dans la gestion des communautés rurales est plus fréquente. Souvent à la demande des administrés eux-mêmes, les règlements sont généralement préparés par une enquête qu'opèrent sur place les délégués du Conseil privé. Ils s'informent des besoins locaux, recueillent les suggestions des autorités et rédigent des projets qui servent de base à l'élaboration des ordonnances. Depuis 1686 au moins, aucune collectivité locale ne peut décider la perception d'un impôt sans l'agrément du Conseil (30); aucune ne peut aliéner son patrimoine foncier, contracter un emprunt, engager un procès sans en référer au Conseil (31). Les ordres de réquisition des années étrangères doivent lui être communiqués avant d'être exécutés (32). Toutes les communautés rurales doivent soumettre leurs comptes au Conseil privé (33).
La surveillance des villes est plus rigoureuse encore. Surtout depuis la seconde moitié du XVIIe siècle, c'est en présence des délégués du Conseil que les villes procèdent aux " rénovations magistrales ", c'est-à-dire à la désignation des administrateurs urbains; de plus en plus souvent, ces délégués présentent des candidats aux charges municipales, et parfois même, ils en choisissent les titulaires. Le contrôle du Conseil privé s'étend aussi à la composition et aux activités de la " Généralité ", c'est-à-dire de la représentation de la population; il agrée et parfois nomme les personnes qui en sont investies, et les autorise à se réunir. Le Conseil est enfin chargé de vérifier l'honorabilité et l'orthodoxie des nouveaux bourgeois.
A côté des collectivités, des individus sont assujettis à la surveillance du Conseil privé, en raison de leurs fonctions ou de leur statut. C'est le Conseil qui nomme les " crénkeniers ". C'est lui qui accorde aux imprimeurs et aux libraires l'autorisation d'imprimer ou de vendre " certains livres à l'exclusion d'autres " (34) en concurrence avec les autorités ecclésiastiques.
Depuis le début du XVIIIe siècle au plus tard, il examine les candidats aux charges de notaire, et leur délivre une commission; à leur décès, en principe, il recueille leurs minutes, " mais ordinairement, elles passent à leurs héritiers " (35). Enfin, depuis 1662 au plus tard, les personnes qui se disent nobles ou titrées doivent produire au Conseil les diplômes et autres preuves authentiques de leurs prétentions, et les faire enregistrer par lui (36); il accorde le droit de tester, au nom du prince, aux titulaires des fiefs mouvant des cours féodales de Liège et de Curange [Kuringen] (37).
Le rôle du Conseil privé lors des absences du prince.
Il arrive au prince de quitter le pays. Dans ce cas, c'est lui qui décide de la manière dont les affaires seront expédiées en son absence. Le plus souvent, il associe au Conseil privé soit le chapitre cathédral tout entier, soit quelques-uns de ses membres. En 1520, Érard de La Marck décide ainsi d'adjoindre à son Conseil le prévôt et le doyen de la cathédrale pour la gestion journalière, le chapitre tout entier en cas de difficultés, les États dans l'hypothèse de circonstances graves (38). Ernest de Bavière charge le Conseil privé de le remplacer, lorsqu'il n'est pas présent en terre liégeoise, sous réserve de collaborer avec le chapitre, et de transmettre au souverain, là où il réside, les dossiers importants ou relatifs à des cas réservés à sa décision (39). Jean-Théodore de Bavière accorde à ses conseillers une confiance plus grande : il leur abandonne le soin de l'administration quotidienne; s'il advient un cas épineux, le Conseil privé en informera l'évêque par estafette et fera appel à l'assistance du prévôt de Saint-Lambert et du grand mayeur de Liège (1744), à des représentants des États (1747), ou encore au chapitre si les conseillers le jugent utile (40). Plus simplement encore, Maximilien-Henri de Bavière (41) et Georges-Louis de Bergues (42) laissent leur Conseil, et lui seul, traiter toutes les affaires en leur absence. Les chanoines de Saint-Lambert, pourtant, revendiquent pour eux-mêmes le droit de remplacer le prince retenu à l'étranger. En 1695, ils prennent l'initiative d'adjoindre quatre des leurs au Conseil; mais l'évêque ne l'entend pas de cette oreille : il désavoue son chapitre; il en résulte une polémique que le retour du souverain ne suffit pas à calmer (43). Le différend rebondit en 1747, 1749 et 1750 (44). Le chapitre finit par l'emporter : en 1764, la capitulation de Charles-Nicolas d'Oultremont (45) lui garantit le gouvernement du pays en l'absence de l'évêque.
La chancellerie du Conseil privé
En raison du rôle qu'il joue dans la gestion des affaires publiques, le Conseil privé doit disposer d'une administration : la chancellerie. L'organisation de ce bureau semble avoir été laissée longtemps à l'improvisation; son premier règlement d'ensemble date de 1768 seulement. Mais dès le début du XVIIIe siècle, on trouve mention des principaux fonctionnaires qui le composent (46). Le règlement du 12 août 1768 (47) se contente donc, vraisemblablement, de confirmer une organisation déjà consacrée par la tradition.
Le personnel de la chancellerie comprend un secrétaire, deux " chancelistes ", un " garde des archives ", un " actuaire ", et deux huissiers : sept hommes forment ainsi à eux seuls l'administration centrale du gouvernement liégeois ! Ce personnel est complété cependant par un service de garde et de protection : des hallebardiers et des sergents du mayeur de Liège sont présents en armes, devant les portes de la salle où siège le Conseil.
Le secrétaire assiste aux réunions du Conseil privé et des " jointes ", c'est-à-dire des commissions qui groupent occasionnellement les conseillers, des chanoines de Saint-Lambert et des représentants des États pour examiner certaines affaires épineuses. Le secrétaire informe les assistants sur le contenu du dossier de chacune des affaires inscrites à l'ordre du jour. Il est responsable de la tenue de six registres qui contiennent les textes des décisions du Conseil :
a. le registre des " protocoles " ou procès-verbaux des séances, fournit la liste des conseillers présents, le résumé des débats, les résolutions.
b. le registre aux " dépêches " groupe les règlements, les lettres de grâce, rémission, restitution en entier et sauvegarde, les " jets de taille ", les octrois de privilèges et de faveurs.
c. le registre de correspondance diplomatique : lettres de créance des représentants des puissances étrangères, diplômes impériaux, conventions et traités internationaux.
d. le registre des procès-verbaux des " Journées d'États ".
e. le registre des sentences en révision.
f. le registre aux transcriptions des diplômes et preuves de noblesse.
Le secrétaire dirige en outre l'activité des autres employés de la chancellerie :
a. les " chancelistes " qui l'aident à constituer les dossiers à traiter, et à transcrire les actes à enregistrer.
b. le " garde des archives ", qui clôture les dossiers d'affaires terminées, les conserve, les communique en cas de besoin.
c. 1'" actuaire " qui réunit en volumes, par tranches chronologiques, les requêtes apostillées et les exemplaires imprimés des ordonnances; il perçoit en outre les " droits de chancellerie " réclamés pour l'enregistrement des actes reçus par le Conseil ou la délivrance de copies.
d. les huissiers, simples messagers chargés de convoquer le Conseil et de faire les courses.